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为落实税收法定原则，健全地方税系改革，近日财政部、税务总局发布了《土地增值税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。这意味着，土地增值税法将进入立法程序，从以前的暂行条例上升到立法层面。

此外，和过去相比，《征求意见稿》除保持现行的税制框架和税负水平总体不变外，将出让、转让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物纳入了征税范围，与此同时，拟取消目前针对集体房地产征收的土地增值收益调节金。

“过去多年来，中国对集体土地纳税没有明确要求，现在通过法律来完善相关制度，有助于保障国有土地和集体土地‘同地同权’，保障企业税负公平。”中山大学岭南学院教授林江在接受时代财经采访时强调。

不会影响房价

中国开征土地增值税已有25年。

早在1993年，中国部分地区已出现房地产持续高温，炒卖房地产的现象严重。为扭转这种局面，国家采取了一系列宏观调控措施，而开征土地增值税便是其中一项措施。

《土地增值税暂行条例》（以下简称《条例》）规定，从1994年1月1日起，在全国范围内对所有转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的行为，采用 30%、40%、50%和60%四级累进税率开征土地增值税。

《条例》还规定，土地增值税征收范围是有偿转让房地产并取得收入的企业和个人。对房地产企业而言，政策允许在缴纳土地增值税时，采取先预缴、后清算、多退少补的方式。

不过在现实中，房地产开发企业多实行跨年度、跨区域、跨项目开发，由于项目多，税务部门要清算土地开发、建筑施工、消防供暖、环卫绿化等一系列成本，是一个巨大挑战。

据集美大学财税系教授罗昌财研究，在福建漳州，3~5人的清算小组平均清算一个房地产项目的土地增值税需花费30~60天。由于工作量浩大，导致土地增值税的清算工作并未得到严格执行。

为了方便土地增值税的征收管理，《征求意见稿》提出房地产开发项目实行先预缴后清算的制度，并将现行税务机关根据纳税人提供的资料进行清算审核的做法，调整为从事房地产开发的纳税人应自行完成清算。

《征求意见稿》还规定，从事房地产开发的纳税人应当自达到以下房地产清算条件起90日内，向税务机关报送土地增值税纳税申报表，自行完成清算，结清应缴税款或向税务机关申请退税。

林江指出，本次《征求意见稿》有助于完善土地增值税征管体系，而土地增值税征管体系的日趋完善，对房价影响并不大。“一直以来，房价持续上涨的原因是供求关系、货币政策以及招拍挂的土地制度等因素，土地增值税只是一种调整房地产增值收益的分配方式。”

促进税负公平

本次《征求意见稿》的最大亮点在于，将集体经营性建设用地也纳入了土地增值税的征收范围。

时代财经梳理发现，按照过去《土地管理法》的规定，集体经营性建设用地使用权只能在乡镇企业的厂房或建筑物转让时才可以转让，转让时可以设定和国有建设用地相同的使用年限。而按照《条例》规定，土地增值税的纳税人仅限于转让国有土地使用权、地上建筑物及其附属物并取得收入的单位或个人。

虽然在2016年4月，财政部和国土资源部发布了《农村集体经营性建设用地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，提出在2015年1月1日到2017年12月31日期间，对农村集体经营性建设用地入市、再转让环节取得的土地增值收益征收20%~50%的调节金，但这一政策并未和国有建设用地一样设定累进税率。同时，在2015年之前以及2017年之后的时间里，集体经营性建设用地在有偿转让使用权、地上建筑物时，仍然无需缴纳土地增值税。

“现在调整征税范围，一方面是和土地改革制度相衔接，另一方面，也保证了税负的公平。”林江表示。

实际上，中国自2014年便开始探索集体经营性建设用地入市制度，并于2015年在全国33个地方开展试点，政策允许集建地入市和转让，实行与国有建设用地同等入市、同权同价。因此，在集体经营性建设用地转让过程中，多地普遍采取征收土地增值收益调节金的过渡办法。

在这种背景下，为建立土地增值收益分配机制，使税制改革与土地制度改革相衔接，《征求意见稿》将集体房地产纳入了征税范围，同时，取消了过去作为过渡手段的土地增值收益调节金。

房地产税问题待解

其实，近年来土地增值税改革饱受外界关注。

早在2017年12月，时任财政部部长肖捷在人民日报发表《认真学习宣传贯彻党的十九大精神，加快建立现代财政制度》一文后，在保有环节征收房地产税被提上议事日程，与此同时，作为房地产税的配套政策，土地增值税改革自然收到关注。

多位专家在接受时代财经采访时表示，中国房地产税制改革的方向是“重持有、轻流转”，也就是说，如果未来要开征房地产税，那么房地产交易环节的契税、土地增值税等主要税种需要做出相应的调整，确保企业整体税负不变。

不过，本次《征求意见稿》保持了现行的税制框架和税负水平总体不变，并未涉及深层次的税基、税率问题。

“（推进）房地产税的目的是确定地方政府的新税源，但从目前我们整体的税制改革进展和经济增速放缓的趋势来看，房地产税的推进需要很长一段时间。”天津财经大学马克思主义学院院长丛屹告诉时代财经。

丛屹指出，中国税制改革的总体趋势是降低流转环节税负和间接税的税收比例，提高直接税税收比例和保有环节税负，但目前中国税制结构仍然是以间接税为主，推出房地产税与降低土地增值税税率还不完全具备条件。

此外，自土地增值税推出以来，就饱受重复征税的争议。据中国人民大学教授叶剑平等人研究指出，中国在房地产转让环节存在营业税、城市维护建设税、印花税、企业所得税、个人所得税和土地增值税共6个税种，整体来看，对于同一房地产转让行为在征收环节、计税依据和税率方面，各税种均有所重叠，但土地增值和企业所得税最具争议。

叶剑平等人指出，土地增值税的计税依据是从企业或个人转让房地产取得的应纳税收入总额中，减去成本、费用、税金、损益后的余额，这实质上是转让房地产的纯收益额，因此具有利润性质。而企业所得税则是按照一个纳税年度收入总额扣除成本、费用、税金、损益后的剩余数额按比例税率征收，其中既包括正常的经营利润也包括土地增值额的投资收益。

“其实不论土地增值税，还是企业所得税，税基中都有企业利润，这是对企业利润的多重征税，也是现在整体税制的一大问题。健全税制，还需要一个过程。”丛屹说。